改革之路‖我国土地制度改革发展的过去与未来

土地资源是经济社会发展中最重要的生产要素之一，其配置方式和利用效率不仅影响国民经济发展的速度和效益，还关乎人民群众的根本利益，以及中华民族伟大复兴的根本大计。新中国成立后，我国实行了计划经济体制下的土地国有、集体所有制，土地资源基本是无偿、无限期使用，尽管这在特定历史条件下发挥了一定作用，但仍难以适应国家发展的需求。改革开放以来，我国以农村土地产权制度改革为起点，逐步推动土地制度改革，在极大地促进经济社会发展的同时实现了耕地保护目标。回顾中国土地制度的改革发展历程，实际上也提供了另一个视角来观察我国改革开放的进程。

我国土地制度发展演变历程

土地制度是关于土地所有、占有、支配和使用诸方面的原则、方式、手段和界限等政策、法律规范和制度的体系，而且是随着社会经济的发展而不断演变的。新中国成立之前，我国长期实行土地私有制的制度。新中国成立后，我国快速推进社会主义土地公有制，1956年率先实现了全部城市土地的国有化，将一切私人占有的城市空地等地产收归国家，同时土地使用无偿、无限期、无流动；1958年开始推行农村人民公社，实行农村土地的集体公有集体经营。改革开放后，在传统的计划经济体制基础上，伴随着工业化、城镇化进程，尤其是随着耕地保护和生态安全问题的日益突显，我国逐步形成以土地公有制为基础、以耕地保护和节约集约用地为目标，以土地用途管制、土地征收和有偿使用为核心的土地开发和保护制度体系。在历次改革中，我国土地制度基本沿着产权制度、行政监督管理和资产管理三条路径发展和演化。

土地产权制度：在坚持土地公有制的基础上，推动集体土地的所有权和承包经营权的分离，国有土地的所有权与占有、使用和收益权的分离，逐步形成了中国特色的社会主义土地产权制度体系

改革开放前，我国传统体制下的农村土地实行的是“集体所有、集中经营”的制度安排，严重制约了农村生产力。1978年，安徽省18户农民率先实行包干到户，拉开了土地产权制度根本性改革的序幕。在此之后，家庭联产承包制在广大农村地区广泛推行和确立，推动土地承包权制度逐步萌发和发展。2002年我国颁布了《农村土地承包法》，正式确立了农民集体土地所有权与农户承包经营权“两权分离”。2013 年颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确了农户对承包地不仅享有“充分占有权、经营使用权、收益权、流转权”，还享有所承包土地的“经营权抵押、担保权”。2015年中央进一步启动农村土地“三权”即所有权、承包权、经营权分置改革。

而集体土地的宅基地、集体经营性土地方面的产权制度改革进展却相对缓慢。1998年《土地管理法》规定农村集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，但总体上仍停留在试点阶段。

国有土地产权制度的改革，同样沿着所有权与使用权相分离的路径推进。1982年、1988年《宪法》明确城市土地归国家所有，明确土地使用权可以依法转让。1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确土地使用权可以“出让、转让、出租、抵押”，使得土地产权的完整经济属性在法律法规上得以确立，为逐步建立起以出让、转让为主要形式、以市场为手段配置土地的新制度奠定基础。

土地资产管理：以国有资源保值增值为目的，逐步建立健全土地有偿出让、土地储备和征收制度，向追求经济发展和社会公正的双赢转型

土地产权制度的发展为推进国有土地资产化管理奠定了基础，其中，土地征收、储备制度和有偿出让是基础性制度，前者起源于新中国成立初期。早在1954年颁布的《宪法》就规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”；后者则是在改革开放后，特别是伴随着土地产权制度的发展才逐步建立完善。这两项制度不仅充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，也为工业化、城镇化的发展提供了可靠的土地空间保障和重要的资金来源。

国有土地的有偿出让制度改革的基本方向，是不断规范出让方式和扩大市场化资源配置涵盖的范围。20世纪80年代是有偿出让制度的萌发时期。1979年颁布的《中外合资企业经营法》第一次提出对外资企业征收土地使用费的概念；1987年，深圳市分别以协议、招标、拍卖三种方式出让转让国有土地使用权。到了上个世纪90年代，有偿出让制度开始正式形成，1990年国家颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定了土地使用权可以采用协议、招标和拍卖三种方式；1994年制定了《城市房地产管理法》，首次从法律层面明确了划拨和出让供地的范围。进入21世纪，国家开始进一步规范国有土地资产管理，实施土地招拍挂制度。2002年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》指出商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让；2004年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求工业用地也要创造条件逐步实行招标拍卖挂牌出让；2006年出台了《关于加强土地调控有关问题的通知》，要求建立工业用地出让价最低标准。

土地储备制度是在城市土地国有的前提下，土地管理部门授权土地储备机构，通过征购、回收、置换等方式，将增量土地和存量土地集中起来，由土地储备机构统一组织土地开发或再开发，将“生地”变成“熟地”，后续根据土地供应计划，分批入市。1996年我国第一家土地储备机构——上海土地发展中心成立，取得了良好效果。之后五年内，全国就有669个县市建立了土地储备制度。相比于此前的土地多头供给，土地储备制度下，政府对土地一级市场的垄断能力明显增强，这也是土地财政得以运行的前提。

土地征收制度逐步从服务经济发展为主向兼顾发展和公平转型。1982年《国家建设征用土地条例》明确规定征用土地要“保障被征地者的收入和生活水平不下降”，除了提高征地补偿标准外，还对农村剩余劳动力的安置途径做出相应调整，包括农转非或解决就业问题。随着1990年《城镇国有土地使用权出让和转让条例》的颁布，征地制度中存在的问题开始逐步显现。为了保护被征地农民的合法权益，中央着手对征地制度进行大规模的调整。2004年3月，《宪法》第四次修正案公布实施，第一次对土地征收和征用进行了区分，并赋予征地补偿最高法律效力。2012年党的十八大报告提出改革征地制度，强调要“提高农民在土地增值收益中的分配比例”。

土地行政监督管理：以耕地保护为基本出发点，逐步形成以土地利用总体规划、土地用途管制、基本农田保护、建设用地节约集约利用为核心的监管制度体系

改革开放后，我国快速推进的工业化、城镇化进程，使得人地矛盾尖锐化，耕地保护压力较大。1986年中共中央、国务院下发《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，决定成立国家土地管理局和颁布实施《土地管理法》，进而推动现代土地管理制度的逐步形成。

1986年《土地管理法》规定了建立土地调查统计、土地利用总体规划等重要制度，提出实行分级限额审批制度。这些制度安排在耕地保护方面取得了一定成效，但以分级限额审批为代表的管控制度，不能有效控制地方政府用“化整为零”或“下放土地审批权”等办法非法批地和用地，难以有效发挥土地利用总体规划的管控作用，导致20世纪90年代中后期我国耕地面积进一步下滑。

1998年《土地管理法（修订案）》是我国土地管理制度改革进程的关键一环，基本上奠定了当前土地管理制度的框架。该修订案正式确立了以用途管制为核心的土地管理制度，提出要规定土地用途，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，规定实施土地利用总体规划、土地利用年度计划、耕地占补平衡、基本农田保护、用地预审制度、农用地转用审批等制度。

随后，我国围绕“耕地保护是基本国策”为出发点，不断强化土地用途管制等制度。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出建立国家土地督察制度，对各地人民政府土地利用和管理情况进行监督检查；2006年《十一五规划纲要》提出18亿亩耕地面积红线坚决不能突破；2008年中共十七届三中全会提出“永久基本农田”的概念，即无论什么情况下都不能改变其用途，不得以任何方式挪作他用的基本农田。

党的十八届三中全会之后，我国土地管理制度又出现了一些重大转变。一是遵从“山水林田湖草是生命共同体”的理念，将以土地为对象的管理制度进一步扩展至全部自然资源，包括以土地利用总体规划为基础开始向空间规划转型、用途管制制度开始从以耕地保护和土地开发利用为主向全部国土空间扩展和延伸。二是在此基础上，要求划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界，实现上图入库、建档立册。三是进一步优化已有耕地保护制度安排，包括进一步发展耕地占补平衡制度，允许跨省域进行耕地和城乡建设用地的统筹协调；将建设用地总量控制制度扩展至建设用地总量和强度双控制度等。

总体来看，改革开放以来我国土地制度不断发展创新，在社会经济发展进程中发挥了重要作用，守住了18亿亩耕地红线，稳住了15.6亿亩基本农田，同时也为工业化、城镇化提供了大量的土地和资金。回顾和总结我国土地制度的历史进程，可以得出三点启示：一是土地制度改革是事关社会经济发展大局的工作，必须走在改革的前沿，才能为经济社会发展注入动力；二是以社会主义土地公有制为基础的土地制度是我国特有的制度优势，应在坚持中发展、在发展中创新；三是土地制度改革应充分尊重基层首创精神，鼓励地方根据实际情况创新，在探索中完善、在继承中发展。

　未来土地制度改革重点难点

我国现行土地制度是历史上形成的，总体上符合特定的历史背景和社会经济发展阶段，基本上适应了我国工业化和城镇化发展的进程。然而，随着中国特色社会主义建设进入新时代以及社会主要矛盾的变化，土地制度改革也已进入深水区，面临难点与挑战。

在集体土地和国有土地的二元产权制度下努力实现同地、同权

现行体制下，集体与国有土地产权具有不平等的土地权利，分属不同的法律体系管理。村集体成员对承包的土地享有使用、收益和转让权，但转让对象仅限于村民，同时不能通过自由交易转为非农业建设用地。相比而言，用地单位在获得国有土地使用权后，拥有相对完整的收益权和处置权。要跨越这一障碍，既需要应对一系列现实问题和众多既得利益者，也需要理论层面的发展和创新。

在优质农业和生态空间与城镇化地区高度重叠情况下形成新型土地开发保护制度

改革开放以来，产业和就业人口不断向东部沿海地区集中，促使城乡建设用地不断扩张，相应的农业和生态用地空间受到挤压。特别是从现阶段看，优质耕地分布、生态用地空间与城镇化地区高度重叠，耕地和生态保护压力持续增大。相对应的，我国国土空间开发政策面临艰难抉择。在此背景下，探索促进保护和发展相协调、促进中央与地方协作的土地开发保护制度显得尤为重要。

在愈发依赖土地财政的背景下建立起兼顾效率和公平的土地出让和收益分配机制

2001~2017年，全国土地出让总价款累计超过35万亿元，其中2017年更是创纪录地达到5.2万亿元。数据显示，相当部分地区用于城镇建设的资金有超过1/3来自土地出让收入。同时，随着房价地价的不断抬高，征地拆迁等补偿性支出大幅提高，城市化成本也随之抬升。因此，这一发展方式难以长期持续，既积累了财政风险，也容易引发较为严重的社会矛盾。

城乡建设用地利用较为粗放，着力健全节约集约用地机制

城市工业用地比例偏高，我国工业用地产出率远低于发达国家同期水平。在农村，城镇化进程中大规模的人口转移进城，但农村建设用地不降反增，同时留下的空置宅基地缺乏流转再利用或退出机制，造成土地浪费。

应当看到，对于这些问题，并不能完全通过制定纲要性的行动计划来加以解决，需要相关体制和制度的重大变革，并在法律上加以修改和调整。对此，建议利用推进国家治理体系和治理能力现代化的契机，下定决心推动体制机制变革，攻克难题迎对挑战，为社会经济高质量发展奠定良好的土地制度基础。

新时代土地制度改革发展方向

土地制度改革事关国民经济发展大局，其目标应是在坚持社会主义土地公有制的基础上，建立以产权制度和用途管制为核心的现代土地管理体制，实现两种所有制土地权利平等、收益公平共享，为经济发展转型、可持续的城镇化、乡村振兴以及耕地保护和生态安全提供制度保障。

土地的产权制度改革要从两种所有制的二元体系向集体、国有土地权利平等的体系转型

在自然资源统一确权登记的背景下，加快完成对农村所有土地资源的确权、登记和颁证，合理解决土地确权过程中的土地调整纠纷等问题。落实农村土地承包关系长久不变制度，并在相关法律法规中加以明确。完善土地权能，赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，建立农村集体经营性建设用地入市制度，赋予集体建设用地自由流转的权利。在此基础上，构建统一的城乡建设用地交易市场，允许政府、农民集体、国有土地用地单位等都在统一的土地交易市场从事土地交易。

空间规划与用途管制要从仅涵盖土地和以耕保为目的，向覆盖全部国土空间的体系转型

改革要利用自然资源部统一负责空间类规划编制的契机，构建统一的国土空间信息平台，加快建立统一协调的国土空间规划体系。同时，完善空间规划编制方法，强化规划编制过程中科学化、制度化和民主化，完善规划编制的治理结构，协调中央和地方在保护和发展方面的关系，以及政府、企业和公众的多元利益取向。借鉴西方国家经验，加快制定国土空间规划法，强化空间规划实施的刚性，构建“天地一体化”的智能监控平台，将空间规划作为实施用途管制的依据，为依法落实用途管制，保护耕地和自然生态空间奠定基础。

土地征收及其收益分配要从以服务经济增长为主向土地收益公平共享、动态调整的机制转型

改革应着力解决土地征收中存在征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等各方面的问题，建议赋予被征地农民参与征地补偿价格形成机制的权利。同时，将被征地农民纳入城镇社保体系，探索留地安置、土地入股等多种模式，确保农民长远生计。在此基础上，完善征地补偿争议协调裁决制度，成立土地征收补偿争议仲裁机构，畅通救济渠道，维护农民土地合法权益。此外，建立土地收益基金，用于反哺农民、农村和农业，带动农民增收，促进农村经济快速发展。

土地财产税制度要从以土地出让、流转环节为主要收入来源向与现代经济社会相适应的体系转型

改革当前以土地出让、流转环节为主要税费收入来源的模式，拓宽地方政府财政资金来源，对土地保有、流转环节的税收制度进行整体构建、系统改革，减少其对土地财政的依赖。在保有环节，加快开征房地产税，发挥土地不动产税筹集地方政府财政收入的功能。在流转环节，调低整体税率，降低流转课税，发挥配置资源和提高效率的功能，加强税收征管，充分发挥促进社会财富分配公平的功能。

还有一点需要强调的是，土地利用管理要强化建设用地节约集约利用制度，不断完善耕地保护政策，要立足于我国资源国情，进一步提高土地综合利用效率，加强建设用地总量和强度双重管控，完善闲置土地处置政策盘活存量建设用地，适时总结和推广节地技术和节地模式，加强节约集约用地考核结果的运用。同时，完善城乡建设用地增减挂钩政策，充分总结各地经验做法，着重强化农民权益保护、节余指标调剂使用、收益分配管理、拆旧复垦监管。此外，借鉴生态补偿经验，建立健全耕地保护的经济补偿机制，构建耕地占补平衡新机制。

　　（作者单位：中国科学院科技战略咨询研究院）

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